Lettre d'information Vol. 9 no. 3 : La coordination de l'aide au Ghana

En raison des multiples besoins à combler et de la rareté des ressources, les pays africains parviennent difficilement à offrir les services d’enseignement de base requis. Le financement extérieur revêt donc une importance critique pour le développement de l’éducation en Afrique. Mais l’une des principales critiques formulées à l’endroit de l’aide étrangère est qu’elle est principalement contrôlée et dirigée par les bailleurs de fonds. Au début des années 90, le Ghana a amorcé une réforme de ses rapports avec les organismes de financement. Ce processus est décrit dans un document de l’ADEA rédigé par Harry Sawyerr, ancien ministre de l’Education du Ghana.

Au Ghana, les événements ayant engendré la nécessité de coordonner l’aide extérieure se sont déroulés dans le contexte de trois grandes réformes de l’éducation, la première débutant en 1974, la seconde en 1987 et la plus récente en 1993.

La première réforme a été interrompue par l’instabilité politique et le déclin économique, qui fit chuter le pourcentage du PIB consacré à l’éducation à un peu plus de 1 p. 100. Au début des année 80, le système d’éducation était dans un état lamentable à tous les niveaux. La qualité de l’enseignement et des infrastructures s’était détériorée gravement. En octobre 1986, la Banque mondiale et l’UNICEF aidèrent à organiser, à Vienne, une conférence des agences de financement consacrée aux secteurs de l’éducation et de la santé. Le gouvernement ghanéen y présenta un ambitieux programme de réforme de l’éducation. L’Overseas Development Agency (G.-B.), la Norvège, le Fonds de l’OPEP, la Suisse, la Banque africaine de développement et la Banque mondiale s’engagèrent alors à appuyer la première étape du programme. En 1990, l’USAID commença à soutenir l’élaboration du premier programme d’enseignement primaire.

L’ampleur des réformes et la myriade d’organismes de financement disposés à les appuyer ont fait ressortir la nécessité de modifier radicalement la façon dont le ministère gérait les activités parrainées par les organismes de développement et intégrait ces derniers au processus d’élaboration des politiques.

Avant 1993, chaque organisme d’aide avait des rapports bilatéraux avec le ministère. Les projets étaient gérés par des unités distinctes, dotées de leurs propres installations et personnel administratif, entraînant ainsi une multiplicité d’unités de gestion de projets, une sous-utilisation du personnel, des dédoublements d’efforts et un renforcement insuffisant des capacités.

Ce problème a été résolu en 1993 lorsque le ministre de l’Education prit l’initiative de fusionner l’ensemble de ces unités de gestion en une seule entité, appelée l’Unité de gestion des projets (Project Management Unit – PMU). La mission confiée à la PMU était d’appliquer des procédures de gestion appropriées. Des divisions spécialisées furent créées pour gérer la collecte et le décaissement des fonds. Une hiérarchie d’autorité fut mise en place, allant du directeur général, qui relevait directement du ministre de l’Education, aux gestionnaires de projets à chaque niveau d’enseignement. Les opérations de l’Unité furent logées au sein du ministère et l’on établit un secrétariat pour les projets financés par les organismes de financement. Un progrès important a été accompli en déplaçant la responsabilité de la gestion de l’aide des organismes de financement au ministère.

La troisième grande réforme, qui a eu lieu au lendemain de la Conférence sur l’éducation pour tous, tenue à Jomtien, en 1990, a constitué le cadre dans lequel le ministère a pris le contrôle de la fonction plus complexe de la coordination de l’aide au niveau du processus d’élaboration des politiques. La genèse de ce processus remonte à la collaboration fructueuse entre le gouvernement et les donateurs qui, sous l’autorité du ministre, a mené à l’élaboration d’un document de stratégie et d’un plan national de réforme de l’enseignement de base en 1993.

Durant ce processus, la nécessité de coordonner, au niveau du ministère, la participation des donateurs au dialogue sur les politiques et à la réalisation des initiatives est apparue clairement aux deux parties. Une telle coordination permettrait au ministère de définir ses priorités et ses stratégies en matière de développement national, d’utiliser efficacement les contributions des donateurs pour la réalisation du programme sectoriel et de mettre fin à des projets peu prioritaires qui traduisaient uniquement les directives et les priorités des agences concernées.

Par la suite, un forum conjoint du ministère de l’Education et des agences de financement a eu lieu, en juillet 1994. Cet événement majeur a engagé le processus d’élaboration d’une réforme de l’enseignement de base au Ghana, appelée programme d’enseignement de base gratuit, obligatoire et universel (programme FCUBE). La réunion a marqué un point tournant dans les relations entre le ministère et les agences de financement. Le déplacement de l’autorité du groupe des organismes de financement vers le ministère de l’Education en ce qui a trait au choix des priorités de financement est devenu l’élément moteur des réformes du secteur de l’éducation au Ghana.

Le forum a permis aux représentants du ministère et des organismes de financement de jeter les bases d’une collaboration en vue du développement du programme FCUBE. La franchise et la concertation ont caractérisé le partenariat formé à cette occasion, qui est devenu la pierre angulaire du succès à long terme de la collaboration entre le ministère et les organismes de financement

La réalisation du programme FCUBE doit s’étendre sur dix ans, débutant en 1996 et se poursuivant jusqu’en 2005. Un plan de mise en oeuvre a été élaboré. Les responsabilités englobent la création de comités de supervision et de direction et d’unités chargées des opérations, de même que la décentralisation de certaines fonctions. Ensemble, ces groupes doivent faciliter l’émergence d’un sens de la propriété et de l’engagement parmi tous les intervenants, la consultation systématique et la recherche de consensus.

En février 1997, peu après l’approbation du programme FCUBE par le Parlement, le ministre a convoqué la première réunion du Comité consultatif du gouvernement du Ghana et des organismes de financement. Les participants ont fait le point sur l’avancement du programme et ont examiné le plan opérationnel pour 1997, les modalités de mise en oeuvre futures ainsi que les coûts et les modalités de financement du programme. A cette occasion, on a insisté sur le fait que le programme FCUBE serait la seule initiative dans le secteur de l’enseignement de base au Ghana pour la décennie à venir et que l’ensemble des sources externes et intérieures de soutien technique et financier à l’enseignement de base serait gérées dans le cadre de ce programme. Cette rencontre a marqué l’institutionnalisation de la coordination de l’aide à l’enseignement de base au Ghana. Un des objectifs premiers de ces rencontres est de promouvoir la collaboration entre les agences de financement et le gouvernement et la coordination de leurs activités. Le Comité , qui se réunit à intervalles réguliers, est présidé par le ministre.

Au cours des dernières années, le ministère a mis en place une imposante structure de gestion, de planification, de supervision et de mise en oeuvre de l’aide, à laquelle les agences de financement ont été intégrées avec succès. Elle comprend deux instances d’importance capitale : les réunions du Comité consultatif et l’Unité de gestion des projets. Les réunions du Comité consultatif tiennent lieu de forum sectoriel et assurent un rôle aux agences de financement dans la mise en oeuvre des politiques. L’Unité de gestion des projets constitue un système efficace de gestion des ressources des agences de financement qui entrent au Ghana.

La coordination de l’aide extérieure a effectivement permis de réduire l’attention accordée à certains programmes peu prioritaires, de mieux planifier l’aide et de limiter les dédoublements d’efforts. Parce que le gouvernement a clairement indiqué que le programme d’enseignement de base gratuit, obligatoire et universel (FCUBE) serait la seule initiative axée sur l’enseignement de base au cours des dix prochaines années, l’ensemble du soutien financier extérieur est maintenant canalisé vers ce programme. Les organismes de financement extérieurs intéressés à soutenir un volet particulier du programme ont ainsi été amenés à travailler de façon coopérative et complémentaire. L’expérience réussie du Ghana ouvre de nouvelles pistes en présentant un modèle efficace de participation au développement qui montre clairement que les gouvernements africains peuvent prendre le leadership en vue de coordonner l’aide provenant des agences de financement. L’aide gérée par le pays plutôt que par les bailleurs de fonds a plus de chance d’aboutir à une répartition plus équitable et efficiente des fonds.

Un leadership énergique est essentiel. La volonté politique doit être clairement démontrée dans la formulation des objectifs, des plans et des stratégies de mise en oeuvre, et le leadership aux paliers les plus élevés doit être manifeste à chaque étape.

Les agences de financement souhaitent appuyer un ministère et un programme qui témoignent d’un leadership dynamique. En émettant des lignes directrices claires, le gouvernement facilite la tâche aux agences de financement qui doivent faire approuver les prêts et les subventions auprès de leurs autorités respectives. Les agences de financement apprécient par ailleurs la présence de mécanismes organisés et structurés facilitant la communication entre elles.

La création d’une entité unique responsable de la collecte et du décaissement des fonds versés par les agences de financement au budget gouvernemental représente une utilisation plus efficiente des ressources humaines locales qu’un arrangement par lequel chaque agence possède sa propre unité de mise en oeuvre des projets. L’Unité de gestion des projets permet par ailleurs au personnel du Ministère de se spécialiser et d’atteindre la plus grande cohérence possible dans l’administration des activités des organismes d’aide.