Les enseignements de 20 ans d'aide au Sahel L’article qui suit pose un regard critique sur la pratique actuelle de l’aide, et s’interroge sur la coopération future. L’étude qu’il résume dresse le bilan de vingt ans d’action de l’aide au Sahel. Bien que les pays sahéliens présentent des spécificités particulières, cette réflexion sur les instruments, les résultats et la légitimité future de l’aide peut aisément être extrapolée dans des contextes différents, notamment l’Afrique subsaharienne. Un bilan nuancé L’analyse de l’aide au Sahel pendant les vingt dernières années aboutit à un premier constat : l’empreinte de l’action d’aide est dans une certaine mesure évidente. Les infrastructures, les télécommunications, le paysage institutionnel mais aussi l’évolution de nombreuses zones agricoles, l’accès à l’eau potable, la lutte contre les pandémies sont quelques-uns des domaines où les effets de l’aide sont clairement visibles. Mais l’empreinte de l’aide s’est étendue bien au-delà, dans des domaines moins concrets : éducation et formation de la main d’oeuvre, définition des politiques, ou encore essor de la société civile. Plus globalement, l’aide a sans doute été pour la région sahélienne un des premiers facteurs d’ouverture internationale et de circulation de l’information. Enfin, certains voient dans le rôle de l’aide en matière de prévention des crises un facteur de la relative stabilité économique et sociale de la région. Pourtant, les progrès en termes de conditions et de niveau de vie de la population apparaissent limités. Le classement du PNUD selon l’Indicateur de Développement Humain fait apparaître trois pays sahéliens parmi les cinq derniers pays classés dans le monde. Plus de 60% de la population rurale serait en-dessous d’un seuil international de pauvreté défini par un panier minimal de consommation. Les investissements privés vers la région sont très faibles. On ne peut que reconnaître que les multiples réalisations et appuis issus de l’aide extérieure ne sont pas parvenus à jouer un rôle de levier dans le mouvement général d’amélioration des conditions de vie des populations. Un sentiment répandu d’insatisfaction Un second constat, est que l’action de l’aide au Sahel laisse souvent un sentiment d’insatisfaction largement partagé entre les bailleurs de fonds, les bénéficiaires et les praticiens impliqués. Cela tient en partie à un sentiment de déception sur les impacts obtenus mais aussi à une perception critique de la pratique réelle de l’aide sur le terrain. Ce dernier point peut se résumer à travers deux grandes critiques. äL’aide est conduite par les bailleurs de fond. De l’idée de départ à l’évaluation finale, le cycle des actions d’aide est entièrement dominé par les organismes de financement. Les bénéficiaires ne sont que des participants. L’adéquation des actions aux besoins réels des institutions et populations sahéliennes s’en trouve limitée et, plus encore, l’engagement des acteurs locaux dans les actions retenues.   äLe système d’aide est incohérent. Le système d’aide tend à entraver la capacité des institutions sahéliennes. Il génère des effets de saturation : trop de programmes, trop de conditionnalités, trop de projets, trop d’initiatives, trop de procédures différentes. Cela a pour conséquence de submerger les institutions bénéficiaires. Enfin, le système d’aide a favorisé une certaine déresponsabilisation des cadres sahéliens, entraînant une fréquente attitude de pasivité des institutions. Ces critiques du fonctionnement de l’aide expliquent une bonne part de l’insatisfaction ressentie. La légitimité de l’action de l’aide pour le futur dépend en partie de la capacité qu’auront les autorités sahéliennes et les organismes de financement à surmonter ces dysfonctionnements. L’expérience du passé nous invite à considérer quatre principales leçons. Première leçon : construire des instruments plus souples et plus adaptés aux problèmes des bénéficiaires Les analystes sont unanimes à remarquer que l’aide conduit à adopter des actions préconçues, presque identiques dans des situations très diverses, et de ce fait peu adaptées aux spécificités locales. Cette situation tient pour partie aux instruments d’aide. La phase de conception enferme souvent les actions à venir dans une démarche standardisée, que la phase ultérieure de suivi, basée avant tout sur l’exécution, ne peut modifier que marginalement. La conception se fait autour de diagnostics a priori qui sont souvent construits non autour des problèmes ou des aspirations des acteurs locaux, mais autour des " solutions " disponibles. Les problèmes sont construits, consciemment ou non, en fonction des instruments, des budgets et des solutions que les experts savent qu’ils peuvent mobiliser. Cette critique a été partiellement intégrée. Depuis quelques années, on assiste à des démarches plus souples et plus axées sur le suivi : approche processus ou fonds souples. Ces démarches mettent l’accent sur l’accompagnement du partenaire plutôt que sur la réalisation de finalités convenues au départ. Elles sont toutefois exigeantes en terme de changement des habitudes des agences d’aide : conduisant à peu programmer, à dépenser souvent peu et à intervenir durablement. Deuxième leçon : renforcer les mécanismes d’expression d’une demande d’appui motivée Le " marché " de l’aide semble dominé par l’offre. Bien souvent, la demande de la part des sahéliens ne joue qu’un rôle mineur dans la nature des actions finalement entreprises. On peut en fait se demander qui est offreur et qui est demandeur. Avec la disparition progressive de l’exigence de contreparties financières réelles, le marché de l’aide s’est, dans bien des cas, inversé. Les donateurs apparaissent souvent en position de demandeur d’agrément plutôt qu’en position d’offreur d’aide. La "vente" d’un projet s’accompagne de divers avantages pour les institutions bénéficiaires, allant de la fourniture d’équipements, à celle de subventions et souvent de salaires. L’absence de contrepartie est au cur des dysfonctionnements de l’aide. Elle masque les limites de la capacité d’absorption des bénéficiaires, et contribue de ce fait à générer de nombreux cas "d’excès d’aide". Elle contribue à faire perdre de vue la demande réelle. De plus en plus, des institutions sahéliennes, gouvernementales ou de la société civile, sont prêtes à jouer un rôle plus responsable dans la mise en oeuvre de l’aide extérieure. Des mécanismes tels que la contrepartie doivent être mis en place qui permettront de promouvoir cette responsabilité, et de donner aux organismes de financement le moyen d’identifier et de hiérarchiser la demande en provenance du Sahel. Troisième leçon : moins de visibilité pour plus d’impact Le besoin des organismes de développement de résultats ponctuels, visibles et évaluables l’eporte souvent sur des préoccupations de plus long terme tels que l’accompagnement de processus internes de progrès. Afin de s’assurer de ces résultats visibles, et de légitimer aux yeux de leurs mandants les sommes investies, les donateurs constituent des circuits financiers, informationnels et relationnels au sein des institutions bénéficiaires, qui leur permettent de garder un contrôle étroit lors de la mise en oeuvre de leurs actions. Ces circuits partent d’une légitime exigence de résultats de la part des donateurs, mais ils ne peuvent que s’accompagner d’une appropriation réduite des bénéficiaires. De plus, ces circuits aboutissent à dédoubler les institutions en place, et participent à la perte de cohérence du côté des institutions sahéliennes. La gestion du risque par les donateurs est au coeur de ce problème. De nombreux instruments de l’aide sont construits pour éliminer le risque, et parvenir dans tous les cas au résultat espéré. Les stratégies de risque minimal garantissent un certain niveau de résultat mais limitent également les possibilités d’appropriation et de succès plus larges. C’est en particulier à travers le système d’évaluation que les incitations au risque peuvent se transformer. Le système actuel est fait de multiples évaluations ponctuelles correspondant à des exigences d’imputabilité distinctes (deux mille évaluations environ ont été réalisées pour la région sur les vingt ans écoulés). Ce système conduit à une vision étroite des résultats de l’aide, à des stratégies individuelles de minimisation des risques, et finalement à un processus d’apprentissage peu performant. Les organismes de financement sont conscients de la nécessité de redéfinir les résultats de l’aide en privilégiant l’impact par rapport à la visibilité. Cela nécessite en particulier de regarder les impacts des actions entreprises sur des secteurs suffisamment larges, des périodes longues et, bien entendu, en prenant en compte l’ensemble des intervenants extérieurs. Cela nécessite de nouveaux types d’évaluations destinés à être des instruments communs de débat et de dialogue entre partenaires. Quatrième leçon : sortir d’une logique d’urgence et de crise L’expérience sahélienne montre que les approches et les instruments de l’aide se sont trop souvent fondés sur des situations de crise. Il est vrai que la communauté internationale s’est à plusieurs reprises saisie de problèmes majeurs devant lesquels les sociétés sahéliennes semblaient en partie désemparées : les grandes crises alimentaires récentes et la crise financière des années 80. Dans ces cas précis, le système d’aide est intervenu de manière massive et urgente. Mais l’aide visant à améliorer les capacités sahéliennes doit obéir à un autre tempo. On a trop souvent tendance à considérer tout village, activité économique ou service administratif sahélien comme une institution en crise qui doit absolument être réformée. Les organismes de développement sont aujourd’hui d’accord pour considérer le renforcement des capacités et le développement institutionnel comme des facteurs majeurs de développement. Mais dispose-t-on d’instruments éprouvés et efficaces dans ces domaines ? Il ne suffit pas de mettre en avant le développement institutionnel. Cela doit s’accompagner d’un réel effort d’innovation dans les méthodes et les instruments afin d’aborder cette question pour l’avenir. Conclusion : une nécessaire retenue ? Les dysfonctionnements qu’a rencontrés la pratique de l’aide doivent être mis à leur juste place. Ils ne doivent pas masquer les résultats obtenus. Ils doivent cependant être pris très au sérieux. Si l’aide a failli dans le passé, ce fut souvent par excè. La soif d’aider, de réformer, de décaisser, l’a parfois emporté sur le respect de la fragile cohérence des processus de transformations internes des sociétés sahéliennes. Ce constat ne doit pas aboutir à condamner l’action de l’aide dans son ensemble. Les défis que doit affronter le Sahel restent considérables. Les investissements privés n’atteignent pas encore cette partie du monde. L’aide doit cependant évoluer en phase avec les sociétés sahéliennes. En premier lieu, l’expression et la responsabilité sahélienne sur l’aide que reçoit la région doit augmenter. Mais, cela doit s’accompagner d’une inflexion du système d’aide. Il aura besoin dans l’avenir de davantage d’écoute et de débats (avec les sahéliens), d’instruments plus souples et moins exigeants, de garde-fous et de contraintes (telles que la contrepartie) et sans doute de davantage de déontologie. Cela pourrait définir une nouvelle attitude de retenue pour la génération à venir d’appui à la région sahélienne.