Politiques de recrutement et de rémunération des enseignants et perspectives de développement de la scolarisation dans les pays du Sahel page précédente Pour tenter de comprendre le retard des systèmes éducatifs des pays du Sahel et la lenteur des progrès réalisés (taux de scolarisation faibles, systèmes peu efficaces), une question mérite d'être posée : Pourquoi la région est-elle en retard ? Est-ce parce que les pays Sahéliens connaissent des contraintes démographiques et économiques particulièrement lourdes ? Ou est-ce parce que sont mises en œuvre des politiques moins adaptées ? Ces questions sont approfondies dans une interview au cours de laquelle Alain Mingat, professeur à l'Université de Bourgogne et chercheur à l'Institut de recherche sur l'économie de l'éducation (IREDU), analyse le poids des différents facteurs à l'origine de ce retard. Son examen est enrichi d'une analyse comparative entre pays du Sahel et pays non-africains du monde en développement. Au coeur de la problématique, la question du salaire des enseignants. Question : Selon certains économistes de l'éducation, la gestion inadéquate des systèmes éducatifs d'Afrique subsaharienne serait la cause principale de la lenteur des progrès réalisés. Qu'en pensez-vous ? Alain Mingat : On croit souvent que les contraintes démographiques et économiques sont à l'origine du retard de la région. Mais cela n'est pas vrai. L'étude de l'efficacité des systèmes éducatifs par rapport aux budgets alloués à l'éducation, et l'analyse plus fine des facteurs qui expliquent les différences entre l'Afrique subsaharienne et les autres pays du monde en développement montrent que les contraintes démographiques et économiques ne sont pas la cause principale du retard de la région. Ceci est particulièrement vrai pour la région du Sahel. Avec des ressources budgétaires comparables à celles des pays du Sahel, certains pays ont réussi à développer leurs systèmes éducatifs beaucoup plus rapidement. On peut effectivement dire qu'il y a un problème fondamental de gestion des systèmes. Q. : Les systèmes éducatifs des pays du Sahel seraient peu efficaces ? A.M. : Une manière grossière mais simple de mesurer l'efficacité des systèmes éducatifs est de rapprocher deux paramètres : la couverture des systèmes et le volume des crédits publics mobilisés. On s'aperçoit alors qu'il existe de nombreux pays, qui, avec un volume de ressources budgétaires comparable, obtiennent une couverture nettement supérieure à celle des pays du Sahel. Cette différence, notable, est reflétée dans l'indicateur d'efficacité de l'utilisation des crédits publics pour l'école qui varie du simple au triple entre pays Sahéliens (0,62), autres pays africains (1,27) et autres pays du monde en développement dont le PIB/tête est inférieur à 1200 US$ (2,47). En poussant la recherche plus loin, on constate que de manière générale, les pays d'Afrique francophone ont des coûts unitaires de scolarisation élevés. A l'intérieur des pays de la zone franc, les pays Sahéliens ont des coûts unitaires particulièrement élevés puisqu'ils sont environ deux fois et demie supérieurs à ceux observés dans les pays en développement hors « Zone Franc ». L'éducation dans les pays du Sahel est donc un service spécialement couteux. Ce côut est un frein considérable au développement de la scolarisation. Q. : Quelle est la part de « responsabilité » des salaires dans la cherté de l'enseignement ? A.M. : Au primaire, où les dépenses sociales et les dépenses pédagogiques représentent une fraction réduite du coût unitaire total, le coût unitaire dépend surtout de deux facteurs : le salaire moyen des maîtres et le rapport élèves/maître. Pour ces deux facteurs, on note une large variété de situations d'un pays à l'autre. Par exemple, le taux d'encadrement, en 1993, varie de 20 à 25 élèves par maître dans des pays comme la Jordanie, l'Indonésie ou la Bolivie, à plus de 60 au Bengladesh ou au Burundi. L'éventail des niveaux de salaires des enseignants, exprimés en unités de PIB par tête, est encore plus significatif puisque ces derniers varient d'un rapport de 1 à 9. En 1993, le niveau de salaire des enseignants dans les pays du Sahel (7, 3 fois le PIB par tête) était nettement supérieur à celui des pays non-africains en développement (2,7 fois le PIB par tête). La facilité avec laquelle sont recrutés des enseignants dans divers pays à des salaires beaucoup plus bas que ceux de leurs homologues « titulaires » prouve que les salaires actuels des enseignants sont, non seulement beaucoup plus élevés que dans d'autres groupes de pays en Afrique ou dans le monde, mais aussi sensiblement au-dessus des salaires d'équilibre dans les pays eux-mêmes. Au Sénégal par exemple, 28 candidats par place offerte se sont présentés pour le recrutement de volontaires à qui on offrait le tiers du salaire des enseignants « titulaires ». Dans les écoles de base au Mali ou les écoles spontanées au Tchad, les enseignants, payés par les communautés, sont rémunérés à des taux souvent inférieurs à la moitié des salaires des enseignants des écoles publiques et ne bénéficient pas des avantages de la fonction publique. Q. : En situant le problème dans son contexte économique et démographique, comment expliquer le retard de scolarisation des pays du Sahel par rapport aux autres pays en développement ? A.M. : Les pays du Sahel ont un taux net de scolarisation primaire de 24% seulement. Ce taux est nettement inférieur à ce qu'on enregistre dans les autres pays non-africains en développement (67%). Comparativement, les pays du Sahel produisent donc 2,8 fois moins de capital humain à la fin du primaire. Comment expliquer cette différence ? Au niveau du primaire, cinq facteurs principaux affectent la scolarisation : (i) le volume des ressources affectées au primaire; (ii) l'efficacité du système (qui tient compte des redoublements et des abandons précoces) ; (iii) la pression démographique ; (iv) le rapport élèves-maîtres ; (v) le salaire des enseignants. On obtient d'autant plus de capital humain que l'on met davantage de ressources dans le primaire, que l'on utilise ces ressources de façon efficace, que la pression démographique est plus faible, que le rapport élèves-maîtres est élevé, et que le salaire des maîtres est réduit. De manière générale, on observe que, par rapport aux pays du Sahel, les « pays du monde » allouent un plus grand volume de ressources au primaire, utilisent les ressources mobilisées de façon plus efficiente, subissent une pression démographique moins forte, ont un rapport élèves-maîtres plus faible, et pratiquent des salaires d'enseignants sensiblement moins élevés. Cependant l'analyse de la « responsabilité » relative de chacun des facteurs qui, ensemble, concourent à la faible couverture des systèmes éducatifs des pays Sahéliens, montre très clairement que le niveau de salaire des enseignants est, de loin, l'élément le plus important. En comparaison, le volume plus faible de ressources mobilisées, l'utilisation moins efficace des ressources, et la pression démographique plus forte, constituent des contraintes mineures. Par conséquent, il ne fait pas de doute que la question du salaire des enseignants doit occuper une place centrale dans toute politique visant à améliorer de façon significative la couverture de l'école primaire dans les pays du Sahel. Ce sont les salaires qui bloquent le progrès. Au rythme actuel, si cette question n'est pas abordée, il faudra plus de cent ans pour parvenir à la scolarisation de tous. Q: Vous avez participé récemment à l'organisation d'un atelier sur les enseignants et le développement de la scolarisation (Dakar, 18-21 janvier 1998)(6). Comment les pays font-ils face au problème ? A.M. : Il est clairement perçu que le niveau des salaires constitue un blocage. Plusieurs pays sont en train de mettre en place des politiques de recrutement des enseignants moins coûteuses, qu'elles soient voulues ou implicites : écoles de base au Mali, écoles spontanées au Tchad, enseignants vacataires en Guinée, volontaires au Sénégal. Cependant ces initiatives, qui sont souvent des opérations « coups de poing », n'ont pas été prévues pour durer. Il s'agit maintenant de les pérenniser, de construire une base structurelle en développant un corps d'enseignants fiable et durable. Le moment est propice pour introduire des changements. Il y a un enthousiasme collectif et régional dont il faut profiter. Et même une prise de conscience des enseignants de leur position de pierre angulaire dans un système dont ils n'entendent pas assumer l'échec. On ressent aussi une évolution culturelle dans la volonté de faire face au problème avec lucidité. Nous nous trouvons à une croisée des chemins, dans une situation où tout le monde peut gagner. Qui bénéficiera de ces changements ? Les enfants qui ne sont pas encore à l'école. Et les chômeurs. Ceci ne va pas sans soulever d'autres problèmes. Comment gérer en parallèlle deux corps d'enseignants aux fonctions identiques mais aux rémunérations et statuts dissemblables ? Cette dualité porte en elle le germe de difficultés et de tensions inévitables. Mais il y a aujourd'hui en place des dirigeants prêts à affronter les problèmes de manière pragmatique. « Le levain est dans la pâte ». Propos recueillis par Thanh-Hoa Desruelles Secrétariat de l'ADEA