Nouvelles politiques, nouvelles pratiques pour l'Union européenne page précédente | page suivante À Entebbe, le bureau des ministres est informé des nouveaux programmes de développement sectoriels et consulté sur un projet de code de conduite La réunion du Bureau des ministres (Entebbe, 15 avril 1998) a été l'occasion pour l'Union européenne d'informer les ministres de l'éducation des nouvelles orientations de l'Union européenne (UE) et de recueillir leurs réactions. Ont été présentés les nouveaux programmes de développement sectoriels (PDS) pour l'éducation et un projet de code de conduite pour les organismes de financement des pays membres de l'UE. Les programmes de développement sectoriels (PDS) pour l'éducation Carew Treffgarne, du départment britannique pour le développement international (DfID), représentant le groupe d'experts en éducation d'Horizon 2000 de l'Union européenne a fait une présentation des programmes de développement sectoriels (PDS) pour l'éducation dont les principales caractéristiques sont : (a) de fixer, pour le secteur et sous l'autorité du gouvernement, les objectifs à atteindre au cours d'une période donnée ; (b) d'identifier les mesures à prendre ; (c) de déterminer les ressources financières, administratives et humaines nécessaires à la mise en oeuvre du programme ; (d) d'organiser les instruments de gestion, de suivi et d'évaluation dans l'optique d'une approche commune. Le concept des PDS émane d'une réunion entre directeurs généraux de l'UE en 1996. Approuvé fin 1996 par le Conseil européen de développement humain et social, il place la coopération pour le développement dans une perspective à long terme. En " faisant coincider intentions et objectifs de principe des pays partenaires avec les ressources financières et les capacités humaines ", il entend favoriser la réalisation des objectifs " dans un cadre opérationnel qui garantit la cohérence, la coordination et l'engagement à moyen terme de toutes les parties concernées ". Il propose une démarche différente de l'approche fragmentaire de l'aide aux projets et vise à pallier l'insuffisance des résultats en termes d'engagement sectoriel, d'impact et de durabilité, qui vont souvent de pair avec l'appui à l'ajustement structurel. Projet de code de conduite pour les organismes de financement Mme Treffgarne a également informé les ministres du développement d'un projet de code de conduite pour les organismes de financement impliqués dans le secteur de l'éducation. Le code de conduite met l'accent sur les principes suivants : Transparence et échange d'information entre organismes de financement et gouvernements des pays partenaires ; Respect équitable des taux de rémunération fixés par le gouvernement pour la rémunération des fonctionnaires et des consultants locaux engagés par les organismes de financement ; Respect des priorités des pays ; Renforcement des capacités institutionnelles nationales et développement de l'expertise locale ; Soutien aux processus de coordination nationale ; Recours aux procédures et lignes directrices des pays pour le financement, les rapports financiers et le suivi des programmes ; consolidation des procédures d'établissement de rapports. Il s'est ensuivie une séance animée pendant laquelle les ministres ont ouvertement commenté sur les différentes propositions. Il fut souligné que l'harmonisation des procédures comptables et financières éliminerait les nombreux problèmes que pose la diversité des méthodes utilisées par les différents organismes de financement. Toutefois, pour de nombreux organismes la mise en place de nouvelles procédures comptables demeure difficile. Les ministres ont aussi souhaité que le code de conduite soit abordé dans un esprit d'ouverture et de souplesse, en tenant compte des réalités locales, plutôt qu'appliqué de manière absolue. Après la réunion des ministres, le code de conduite a de nouveau été discuté à Bruxelles. La réaction positive aux modifications proposées par le Bureau des ministres est un bon présage pour le développement du partenariat auquel " l'esprit de la Biennale de Dakar " fait référence. Il reste à voir si, de leur cÙté, les Ministres élaboreront leur propre Code de conduite pour ce partenariat en évolution et si les organismes de financement s'efforceront tous à trouver les moyens de l'intégrer à leurs activités. La clause la plus discutée a été celle se rapportant au personnel technique expatrié. A été soulevée, notamment, la question de la confidentialité des rapports concernant des conduites répréhensibles. Après la réunion d'Entebbe, le code de conduite a été modifié (voir ci-dessous) pour tenir compte des propositions des ministres et insister davantage sur deux points : (a) le recours aux consultants nationaux ou régionaux ; (b) la nécessité de réduire les disparités entre les traÓtements et indemnités du personnel local et des expatriés. Trois ministres ont été invités à exprimer leurs opinions sur le code conduite. Nous reproduisons dans l'article suivant (voir ci-dessous) les extraits des entretiens avec S.E. Mamadou Ndoye, ancien ministre délégué chargé de l'Education de base et des Langues nationales (Sénégal), S.E. Amanya Mushega, ancien ministre délégué chargé de l'Education de base et des Sports (Ouganda), et S.E. Alhaji Juma Athumani Kapuya, ministre de l'Education et de la Culture (Tanzanie). Projet de code de conduite à l'intention des organismes de financement du secteur éducatif Les experts de la Commission et des Etats membres, spécialistes des question d'éducation (Horizon 2000) sont d'avis que toutes les mesures adéquates devraient être prises pour mettre en oeuvre, dans un esprit ouvert et tenant compte du contexte de chaque pays, les principes suivants : 1) S'assurer que les gouvernements et les bailleurs de fonds ont connaissance de toutes les informations relatives aux différentes interventions dans ce secteur (études, nouvelles initiatives de projet, demandes d'aide formulées par les gouvernements, études de faisabilité des projets, rapports sur la mise en oeuvre, l'état d'avancement et l'assistance technique, rapports d'évaluation, etc.). 2) Respecter, de façon stricte, - en ce qui concerne les indemnités des fonctionnaires et des consultants nationaux, les frais de conférence, etc. - les taux nationaux ou régionaux de remunération fixés par le gouvernement, en accord avec les bailleurs de fonds. Eviter de recruter des fonctionnaires comme consultants et s'efforcer de réduire les disparités qui existent entre les salaires et indemnités versés aux fonctionnaires nationaux et au personnel expatrié. 3) S'assurer que l'assistance technique financée par les bailleurs de fonds et fournie aux pouvoirs publics : tient compte des priorités fixées par le gouvemement et de la capacité d'absorption de l'aide par le pays, sur la base des termes de référence initiaux préparés par le gouvernement ; rend compte des travaux aux autorités gouvermementales en priorité ; renforce la capacité institutionnelle des pouvoirs publics, en insistant sur le transfert de compétences vers les fonctionnaires qui occupent des fonctions administratives stratégiques ; ne se limite pas au soutien aux projets et programmes de bailleurs de fonds individuels donne la préférence à l'expertise locale ou régionale. s'assure que l'assistance étrangère (quand elle est sollicitée) vient en complément et en renforcement de l'expertise locale et régionale. 4) Encourager activement les processus favorisant le développement d'un consensus national ; soutenir les mécanismes de coordination locale (afin d'encourager la prise en charge des politiques par les gouvernements et leur capacité à explorer les différentes options et modalités d'aide). 5) S'efforcer : d'utiliser les procédures et les lignes directrices du pays receveur d'aide pour le financement, le suivi et les rapports financiers. de suivre l'année fiscale et les procédures du pays pour les rapports d'avancement des projets, les rapports financiers et les audits. de mettre les ressources en commun pour financer des secteurs spécifiques du système éducatif et, une fois que les mécanismes de gestion financière et de rapport auront été mis en place, apporter un appui au budget général. d'harmoniser les procédures d'établissement des rapports. 6) Travailler au sein des structures existantes afin de garantir un maximum d'intégration dans la politique suivie par le ministère. 7) S'assurer de la bonne communication entre services centraux et services locaux des bailleurs de fonds. 8) Favoriser les missions conjointes de préparation, de suivi, d'audit et d'évaluation, en tenant compte du cycle budgétaire du gouvernement et de sa planification fiscale. 9) Programmer les missions avec le gouvernement en fonction de son agenda ; veiller à ce que les missions soient conçues de manière à permettre au gouvernement d'en garder la maÓtrise. 10) S'assurer que la problématique de genre est présente dans toutes les missions, études ou activités connexes ; le cas échéant, avoir recours à des experts du domaine. S'assurer de même que les préoccupations d'environnement sont présentes dans les activités liées à l'éducation. Questions aux ministres sur le code de conduite de l'Union européenne Invités : S.E. Mamadou Ndoye, ancien ministre délégué chargé de l'Education de base et des Langues nationales, Senegal ; S.E. Alhaji Juma Athumani Kapuya, ministre de l'Education et de la culture, Tanzanie ; S.E. Amanya Mushega, ancien ministre de l'Education et des Sports, Ouganda, et ancien président du Bureau et du Forum des ministres de l'ADEA. Que pensez-vous du code de conduite ? S.E. Mamadou Ndoye : C'est un document positif. Il exprime la volonté des organismes de développement d'aller de l'avant dans le partenariat. Le partenariat authentique, qui doit être fait d'une relation d'écoute, de confiance, de responsabilité et de partage. Nous retrouvons dans le code de conduite les principes essentiels : dialogue politique, respect réciproque, confiance, transparence. La transparence permet d'apprécier les procédures, les objectifs et les intérêts de l'autre, et de comprendre ce que recherchent les partenaires. Sur la transparence se b’tit une relation de confiance. Ce document exprime aussi la volonté de respecter les priorités et les choix des Africains. C'est essentiel. Jusqu'à présent, on s'était plaint de la " politique de substitution " pratiquée par les agences de développement dans la définition des priorités nationales. Il est aujourd'hui clair que ce sont les politiques nationales qui doivent être accompagnées par les organismes de développement. Le code de conduite va même plus loin : si les pays ont la possibilité d'appliquer leurs procédures en matière de suivi et de contrôle, ils auront les moyens de réaliser une véritable coordination des interventions des bailleurs de fonds. Au-delà du partage des connais-sances, c'est du partage équitable des responsabilités qu'il s'agit. Nous souhai-tons que cette réflexion de l'Union européenne aboutisse et qu'elle s'étende aux autres organismes de développement non-européens pour que la coopération Nord-Sud se transforme en un véritable partenariat Nord-Sud. S.E. Alhaji Juma Athumani Kapuya : Dès lors que plusieurs parties collaborent, un document qui réglemente les rapports entre les parties est nécessaire. J'approuve ce code de conduite. Cependant, il faut s'en tenir aux principes énoncés. Nous tenons à ce que les ministres de l'éducation soient réellement aux commandes. Nos partenaires fianciers ont parfois tendance à oublier que nous évoluons vers une nouvelle relation de partenariat pour le développement. Ils continuent parfois à vouloir garder les rênes et à rester directifs. Ainsi, ils diront : nous mettons des fonds dans l'enveloppe. Mais, nous voulons que cet argent soit utilisé uniquement pour les livres. Permettre cela, c'est s'éloigner du principe du partenariat, aux termes duquel il avait été convenu qu'il appartenait aux pays d'être aux commandes. Si ce principe n'est pas respecté, nous reviendrons à des projets dissociés et aux problèmes que cela engendre. L'Afrique est aujourd'hui résolue à s'attaquer aux questions éducatives, aux problèmes de qualité, d'équité et d'accès. Mais ceux-ci ne seront pas résolus si les organismes de développement continuent à agir avec des idées préconçues. Par exemple en voulant aller à l'ouest plutôt qu'à l'est - quand c'est à l'ouest que se trouvent les besoins les plus aigus. S.E. Amanya Mushega : Dans l'ensemble, le code de conduite est bien accueilli. Si tous les organismes de financement s'y conformaient rigoureusement, une partie plus importante des fonds destinés à aider les pays africains serait utilisée, et de façon plus efficace. Le code tient compte des priorités nationales, respecte les programmes des pays, limite le rôle des partenaires extérieurs et fait appel aux capacités locales disponibles. Nous espérons qu'il sera appliqué rapidement et de manière efficace. Si cela pouvait être le cas, un pas important aura été franchi pour nos communautés et pour nos pays. Le code de conduite tente de répondre au problème de la multitude des procédures et instruments de l'aide. Comment ce problème est-il vécu dans les pays ? M.N. : Les situations que doivent gérer nos pays sont très compliquées. Chaque organisme a ses procédures d'évaluation, de suivi et de contrôle, ses normes de qualité, sa conception d'un plan de gestion ou d'un plan annuel d'activités. Et les pays receveurs d'aide doivent s'adapter aux besoins spécifiques de chaque organisme. C'est une gymnastique extraordinaire. Il n'est pas rare que les pays n'arrivent pas à respecter ces normes, et que cela soit à l'origine de retards dans l'absorption des ressources mises à disposition, de contretemps et de confusions à tous les niveaux. S'il est appliqué, quelles conséquences ce code de conduite aura-t-il sur l'aide ? M.N. : S'il est appliqué, le code de conduite aura comme première conséquence de rendre les différentes interventions des organismes de financement cohérentes par rapport aux politiques nationales. Jusqu'ici, chaque bailleur avait sa propre philosophie, ses propres finalités, ses propres intérêts, - et n'était pas suffisamment à l'écoute des réalités, des exigences et des priorités du pays bénéficiaire. Deuxièmement, si, comme le propose le code de conduite, les agences s'adaptent aux normes et aux procédures des pays, ces derniers pourront non seulement coordonner les différentes interventions des organismes de financement mais surtout s'approprier les projets de développement. La troisième conséquence est l'ancrage de l'aide sur les priorités nationales et dans la dynamique des processus internes. Nous n'avions pas jusqu'ici les moyens de définir nos priorités puisque les projets et les programmes, voire les politiques nationales, devaient s'adapter aux financements. Dès lors que ce sont les financements qui viendront s'adapter aux politiques, nous aurons réellement la possibilité de mettre en oeuvre nos priorités nationales. Nous avons aussi l'espoir d'aboutir à de meilleurs résultats puisqu'en s'ancrant sur les priorités nationales et sur les processus internes, les dynamiques propres aux pays seront renforcées. Cela ira certainement dans le sens d'une valorisation des capacités nationales et d'un développement endogène. A.J.A.K. : La principale conséquence sera un changement d'attitude de la part de ce que nous appelions la communauté des donateurs. Certains mécanismes décisionnels unilatéraux devront être écartés afin que nous puissions agir ensemble en tant que partenaires égaux. Il sera plus ou moins facile de s'adapter à ce changement. A.M. : Si ce code de conduite est approuvé, appliqué et strictement respecté, les pays africains pourront se passer d'aide plus rapidement. Nous recevons de l'aide depuis trop longtemps. Nous avons acquis notre indépendance il y a une quarantaine d'années et nous recevons encore de l'assistance technique. Certains de nos citoyens nés à l'époque de l'indépendance enseignent maintenant à l'université, alors que nous recevons dans nos pays des consultants étrangers tout juste sortis de l'université. Si le code de conduite est appliqué, les fonds destinés à soutenir le développement de l'Afrique iront à des programmes africains et les pays africains cesseront plus rapidement d'avoir besoin d'aide. Quels sont, d'après votre expérience, les facteurs qui ont favorisé l'élaboration de ce code de conduite ? M.N. : Beaucoup de critiques ont été faites sur la coopération. Africains, intellectuels du Sud, et organisations sociales ont critiqué les politiques imposées et douté de l'efficacité de l'aide. Ces critiques, formulées aussi au Nord, par la société civile, par des ONG et par d'autres organisations, ont eu un retentissement sur les budgets de coopération et ont obligé les organismes de développement à se remettre en question. C'est dans ce contexte que se situe le choix du thème de la biennale de Dakar (Partenariats pour le renforcement des capacités et l'amélioration de la qualité de l'éducation) de même que la réflexion autour du code de conduite qui vient en prolongement. A. M. : Des progrès importants ont été accomplis vers la démocratie et vers une plus grande transparence. Nous espérons aussi arriver à une meilleure gestion et une plus grande efficacité des programmes. Lorsqu'un programme est mis en oeuvre, on se pose aujourd'hui des questions clés : A-t-il été efficace ? Est-il durable ? On observe un changement d'attitude des pays bénéficiaires et des pays pourvoyeurs d'aide. A.J.A.K. : Autrefois, un organisme se présentait dans notre pays, indiquait qu'il était disposé à financer tel projet et était responsable en grande partie du projet à toutes ses étapes. La situation a évolué. En tant que nations ayant vécu l'expérience du développement, nous sommes conscients aujourd'hui d'avoir une perception plus aiguë de nos problèmes, de nos succès et de nos échecs. Nous sommes donc en mesure d'établir nos propres priorités et stratégies. Ce sont les pays qui doivent passer aux commandes, contrôler et diriger le processus de développement dans son ensemble. Mais nous comprenons aussi que nos partenaires financiers souhaitent être informés sur l'utilisation de leur argent. En tant que partenaires, nous devons faire preuve de transparence. Le code de conduite encourage cette transparence. Il fait partie de notre évolution dans la relation de partenariat. Propos recueillis par Thanh-Hoa Desruelles Secrétariat de l'ADEA