L'initiative PPTE : Quelles chances pour l'éducation ? Lancée en 1996 par la Banque mondiale et le FMI, l'initiative PPTE (Initiative pour les pays pauvres très endettés) vise à réduire la dette extérieure des pays pauvres les plus lourdement endettés, en inscrivant l'allègement de la dette dans le cadre d'une stratégie de réduction de la pauvreté. Dix-huit pays Africains1 participent à l'initiative. Dans quelle mesure cette manne financière peut-elle contribuer à l'éducation ? Les auteurs invitent les pays à se pencher sur leurs systèmes et à analyser leurs dysfonctionnements. Les ressources dégagées par l'initiative PPTE ne doivent pas tant servir à augmenter la taille des systèmes actuels qu'à induire les changements structurels nécessaires permettant d'aboutir à des systèmes plus efficaces. Depuis le début des années 80, à la suite notamment des chocs pétroliers de la décennie précédente, nombre de pays africains ont été confrontés à divers désordres macro-économiques : déficits budgétaires, déficits de la balance des paiements, inflation. Ceci a conduit à l'élaboration de programmes d'ajustement structurels avec les institutions de Bretton Woods. Ces programmes, qui avaient sans doute sous-estimé l'amplitude du problème, partaient de l'idée que l'équilibre macro-économique constituait un objectif structurel de base en dehors duquel aucune action de développement n'était possible. Par ailleurs, l'ampleur des déficits impliquait des actions vigoureuses : si les partenaires financiers acceptaient de contribuer sur le court terme, ils souhaitaient en contrepartie que des politiques économiques rigoureuses soient adoptées par les Etats car le financement extérieur ne pouvait être assuré de manière durable. Les limites des programmes d'ajustement structurels Sans négliger par ailleurs la réalité des déséquilibres et la nécessité de les financer, ces programmes ont été critiqués sur deux points, du reste complémentaires : 1) même après de nombreuses années d'années d'efforts difficiles, de nombreux pays n'ont pas réussi à trouver l'équilibre recherché ; 2) ces programmes impliquaient souvent des « dommages collatéraux » tant au niveau de la croissance économique que du financement des secteurs sociaux de base. Les analyses faites alors (notamment en dehors des institutions internationales concernées) ont souligné que ces programmes ne pourraient réussir tant que : premièrement, les pays seraient contraints de rembourser une dette extérieure (intérêts et capital) sans cesse alourdie par l'accumulation des intérêts, parfois jusqu'à l'insupportable ; deuxièmement, l'équilibre macro-économique était considéré comme étant l'objectif principal visé, alors que le seul objectif acceptable est celui du développement humain et de la réduction de la pauvreté. Ces critiques énoncées, il convient néanmoins de souligner que l'expérience prouve que l'équilibre macro-économique et la croissance du produit national constituent des conditions nécessaires (même si non suffisantes) pour qu'aboutissent les actions de réduction de la pauvreté. Alléger la dette, réduire la pauvreté C'est dans ce contexte que la première initiative de réduction de la dette a été prise en 1996 par les pays développés ; l'initiative devait ensuite prendre davantage d'envergure en juin 1999 à la réunion du G7 de Cologne. En septembre de cette même année, a pris corps et s'est structurée l'idée que les ressources dégagées annuellement par les pays du fait de la réduction de leur dette devaient être investies dans des actions et programmes visant à une réduction substantielle de la pauvreté dans les pays concernés. Il a été décidé que le cadre stratégique pour la réduction de la pauvreté serait le document de référence pour toutes les actions en faveur des pays en voie de développement (ou émergeants) et que ce document serait un produit national élaboré par les gouvernements de ces pays, mais en large concertation avec les acteurs concernés et la société civile (même s'il convenait que tous les partenaires extérieurs y collaborent efficacement). La réduction de la dette serait alors acquise, pour un pays, sur un certain nombre de critères. Il faut notamment que le pays : 1) soit effectivement éligible (faible revenu par habitant, valeur actuelle de la dette trop importante par rapport aux exportations, remboursements annuels de la dette déraisonnablement au delà des ressources fiscales et parafiscales propres au pays) ; 2) s'inscrive dans un contexte démocratique estimé acceptable (élections, presse, syndicats) ; 3) ait atteint, en tenant compte des bénéfices de l'initiative, un niveau minimal de stabilité macro-économique ; 4) ait élaboré et commencé à mettre en œuvre les dispositions d'un cadre stratégique de réduction de la pauvreté. Quarante-et-un pays, dont 33 en Afrique, sont considérés comme satisfaisant à la fois aux critères du niveau de revenu et de la charge de la dette. Parmi ceux-ci, 4 pays (2 en Afrique) sont considérés, compte tenu de leurs ressources (notamment pétrolières), comme pouvant faire raisonnablement face à leurs échéances de remboursement et ne sont donc pas retenus pour l'initiative PPTE. Restent donc 37 pays éligibles dont 31 en Afrique. Parmi les 37 pays en principe éligibles, 2 (dont 1 africain2 ) n'ont pas souhaité bénéficier de l'initiative. A ce jour, 22 pays (dont 18 africains) sont effectivement entrés dans le processus de l'initiative PPTE. Treize pays (dont 12 africains3) n'ayant pas réuni toutes les conditions d'éligibilité, restent encore en dehors de l'initiative. Processus et montants en jeu Une fois l'éligibilité et les conditions de mise en application déterminés, le processus PPTE est initialisé dans le document de réduction de la dette dit du « point de décision ». Il s'agit d'un document présenté par la Banque mondiale et le Fonds Monétaire à leurs conseils d'administration. Il étudie les caractéristiques et le volume de la réduction de la dette ainsi que les conditions auxquelles le pays devra satisfaire avant la mise en œuvre finale de l'initiative : ce point d'achèvement est dit « flottant » pour manifester qu'il peut se passer un temps plus ou moins long avant que le pays ait satisfait à ces conditions. Parmi les conditions à satisfaire, on trouve notamment la réalisation de telles ou telles politiques particulières à portée générale et/ou sectorielle (bonne gouvernance, décisions de décentralisation, décisions de recrutement de nouveaux types d'enseignants ou d'achat de médicaments, etc.). On trouvera aussi l'élaboration et le début de mise en œuvre de la stratégie du pays pour la réduction de la pauvreté; cette stratégie est développée en deux étapes, une étape initiale de stratégie intérimaire suivie de la production du document complet définissant le programme à moyen terme et les actions pour les trois premières années. Cette stratégie du pays, qui servira de base à ses actions nationales ainsi qu'à ses relations avec tous les partenaires techniques et financiers, fait l'objet d'une présentation aux conseils d'administration de la Banque mondiale et du Fonds Monétaire. On peut noter que le cadre stratégique de réduction de la pauvreté est un instrument qui ne concerne pas que les pays PPTE ; son usage est en effet étendu à tous les pays susceptibles de bénéficier des prêts de l'Association pour le développement international (IDA), ou qui estimeraient cette formule applicable à leur situation. Une première évaluation globale des ressources libérées dans le contexte de l'initiative PPTE, fait apparaître que, pour les 22 pays ayant atteint le point de décision, l'initiative permettra de réduire le montant global de la dette extérieure de 45%, soit de 44 à 24 milliards de dollars (EU). Pour les 18 pays africains, entre 2001 et 2003 (par référence à 1998), le service annuel de la dette devrait baisser de 17 à 8 % des exportations, de 3,3 à 1,8 % du Produit intérieur brut, et de 26 à 12 % des recettes fiscales et parafiscales du gouvernement. Au-delà de ces chiffres moyens, il faut souligner que le montant de l'allègement de la dette, en termes absolus aussi bien que relatifs, est assez variable d'un pays à l'autre. Les conditions initiales, en matière d'endettement, étaient en effet très variables (la Zambie, par exemple, était beaucoup plus endettée que le Burkina Faso) alors que l'allègement est calibré en fonction d'indicateurs jugés certes acceptables pour l'avenir, mais identiques pour tous les pays. C'est pourquoi certains ont regretté que la portée de l'initiative ait été moindre pour les pays les plus prudents. Ainsi, le montant de l'allègement du service de la dette entre 2000 et 2009 correspond en valeur cumulée à 330 millions de dollars US au Burkina Faso contre 1,8 milliards de dollars US en Zambie, deux pays dont le nombre d'habitants est à peu près le même. Quelles retombées pour l'éducation ?  Dans la mesure où l'allègement du service de la dette est censé servir au financement de programmes et actions visant à réduire l'incidence de la pauvreté, l'éducation (de même que la santé et le développement rural) est évidemment concernée au premier chef par l'initiative. Pour compléter la présentation macro-économique précédente, il peut donc être utile de comparer, avant la mise en place de l'initiative, le montant de la réduction du service de la dette avec le volume des dépenses publiques pour les secteurs sociaux (éducation et santé). Sur les 18 pays PPTE africains ayant atteint le point de décision, le montant de l'allègement annuel du service de la dette correspond à environ 50 % du montant des dépenses publiques pour ces deux secteurs. Sur la base des documents PPTE, on s'attend à ce que le volume global annuel de dépenses publiques pour les secteurs sociaux passe, du fait de l'initiative, de 2,5 à 3,4 milliards de dollars US, soit une augmentation de 22 %. Mais, à ce niveau encore, il convient de noter que l'impact financier de l'initiative peut varier très fortement d'un pays à l'autre, l'allègement ne représentant que 20 % du volume des ressources publiques affectées aux secteurs sociaux au Burkina Faso, contre 48 % à Madagascar, 90 % en Guinée ou au Mozambique et près de 200 % en Zambie. Même si de fortes différences existent entre les pays, des ressources substantielles sont globalement susceptibles d'être mobilisées pour le secteur de l'éducation dans la majorité d'entre eux. Encore faudra-t-il que ce secteur sache faire valoir qu'il peut efficacement contribuer à l'objectif de réduction de la pauvreté car une concurrence inévitable se manifeste entre secteurs désireux de bénéficier des ressources additionnelles ainsi libérées. C'est là un enjeu exceptionnel pour le secteur de l'éducation, et un enjeu double : d'une part récupérer des ressources de la dette, mais d'autre part et surtout, les utiliser de manière efficiente et équitable. Les différentes parties qui soutiennent l'initiative ne la considèrent pas seulement comme une manne financière qui permettrait aux pays d'augmenter les ressources pour les secteurs sociaux (dont l'éducation), mais comme une opération qui leur permettrait d'obtenir des améliorations tangibles pour les populations, en particulier les couches généralement exclues. Mieux utiliser les ressources Des études ont permis de constater que les systèmes éducatifs de la plupart des pays africains PPTE pourraient sensiblement améliorer (en efficience et en équité) leur utilisation des ressources publiques mobilisées au niveau national. Il s'ensuit qu'il ne s'agit pas de mettre en oeuvre des actions qui se contenteraient d'utiliser les ressources additionnelles pour simplement augmenter la taille des systèmes existants. Il s'agirait plutôt de transformer les ressources mobilisées en résultats se traduisant par une amélioration tangible pour les populations. Cette nécessité concerne certes les pays mais elle concerne aussi les partenaires du développement qui, ayant accompagné les pays durant une trentaine d'années, sont également responsables de ce faible niveau d'efficience et d'équité dans l'usage des ressources nationales pour l'éducation. D'où les critiques de l'approche projet qui tend à financer des activités ayant une influence finalement marginale dans le fonctionnement des systèmes nationaux (l'aide extérieure représente moins de 10 % des financements publics nationaux et moins encore si l'on tient compte des contributions privées), sans réel impact sur leurs aspects structurels les plus fondamentaux. Le contexte actuel permet un changement qualitatif majeur dans la façon d'aborder le fonctionnement des systèmes éducatifs. Au lieu de rester en marge, l'initiative PPTE invite les pays à se pencher sur le cœur même de leurs systèmes. L'idée centrale est de les amener à définir comment utiliser les ressources nouvelles pour catalyser les progrès structurels nécessaires. Il s'agit de construire, sur un horizon de 15 ans, des systèmes capables de produire les résultats sociaux souhaitables et de le faire dans un cadre financier supportable à long terme. Cela implique des efforts importants dans l'analyse du fonctionnement des systèmes éducatifs et spécialement des raisons pour lesquels les pays africains, en particulier francophones, réussissent moins que leurs homologues d'Asie ou d'Amérique Latine à transformer les ressources publiques mobilisées en résultats concrets pour leurs populations et leur économie. Ces efforts sont essentiels, tant pour l'identification des politiques à mettre en place dans le secteur de l'éducation pour les 10-15 années à venir, que pour définir les modalités de gestion adaptées permettant aux ressources disponibles de se transformer en résultats effectifs. Le contexte porteur de la réduction de la dette, auquel s'ajoute le rôle joué par la société civile, favorise grandement la prise de décisions structurelles qui auraient été difficiles à envisager dans un contexte ordinaire. Définir des stratégies appropriées Il est peut être utile de terminer ce texte par l'exposé de ce qui semble être une stratégie d'action assez générale, adoptée par la plupart des pays dans le cadre de l'initiative PPTE. On constate que : 1) le moteur principal de la réduction de la pauvreté est la croissance économique, qu'il convient donc de favoriser ; 2) il est important que les segments les plus pauvres de la population puissent d'une part contribuer à la croissance et, d'autre part, soient à même de saisir les opportunités offertes par l'amélioration de la situation générale du pays. Le capital humain joue un rôle évident dans cette perspective. En ce qui concerne la croissance économique, il faut noter que les pays PPTE d'Afrique se caractérisent par une économie bipolaire : la majorité des actifs œuvre dans le secteur traditionnel (dont le secteur agricole) et seule une proportion faible (mais croissante) de la population active est employée dans le secteur moderne de l'économie. La croissance aura nécessairement des racines dans ces deux secteurs. Dans le secteur moderne, l'expérience montre que l'expansion dépend d'abord des politiques économiques menées dans les pays (taux de change, taux d'intérêts, législations sociales, code des investissements), sans oublier que le capital humain a un rôle crucial à jouer. Il est indispensable que les entreprises trouvent le personnel qualifié dont elles ont besoin, formé notamment par des institutions d'enseignement technique et professionnel et des établissements d'enseignement supérieur. Mais l'expérience prouve aussi que la capacité d'absorption du marché est une contrainte majeure et il est essentiel que la production à ces importants niveaux de formation – en quantité et en qualité – reste en rapport avec la demande émanant du marché du travail. Tous les pays considèrent que cet objectif de pilotage par rapport à la demande est difficile à atteindre, mais la plupart pensent qu'il est nécessaire. Dans le secteur traditionnel, une littérature abondante souligne qu'une éducation primaire de bonne qualité, d'au moins cinq ou six années d'études, correspond au minimum indispensable pour les gains de productivité du secteur et le développement social du pays. En dépit des importants efforts déployés, le chemin qui reste à parcourir est encore considérable dans de nombreux pays. Sur le plan quantitatif, on pense bien sûr aux pays sahéliens pour lesquels des avancées évidentes sont indispensables, mais aussi à nombre de pays présentant des taux de scolarisation relativement élevés et pour lesquels un fort pourcentage de la population n'a cependant pas une scolarisation primaire complète. Par exemple, dans des pays comme le Mozambique, le Bénin ou le Malawi (et bien d'autres), on trouve des taux bruts de scolarisation primaire supérieurs à 80 % mais on estime à peine à 20 % les filles en milieu rural bénéficiant d'une scolarité primaire complète. Il semble à cet égard que, les politiques traditionnelles ciblées sur l'offre classique de services ayant leurs limites, des initiatives nouvelles soient envisagées dans le cadre des stratégies de réduction de la pauvreté. Sur le plan qualitatif, des progrès doivent également être faits car l'objectif n'est pas que les enfants soient formellement inscrits à l'école mais qu'il acquièrent effectivement les connaissances qu'on vise à leur inculquer. Ces considérations en matière de quantité et de qualité conduisent à penser que l'objectif d'une scolarisation de bonne qualité, au moins jusqu'à la fin du primaire, sera une composante majeure des programmes des pays, en particulier dans le contexte de l'effort pour la réduction de la pauvreté. Alain Mingat et Jee-Peng Tan Banque mondiale équipe développement humain - initiative ppte, region afrique 1. Dix-huit pays africains ont atteint le « point de décision » : le Bénin, le Burkina Faso, le Cameroun, la Gambie, la Guinée, la Guinée-Bissau, Madagascar, le Malawi, le Mali, la Mauritanie, le Mozambique, le Niger, le Rwanda, le Sénégal, São Tomé et Principe, la Tanzanie, l'Ouganda, la Zambie. 2. Le Ghana, qui, au départ n'avait pas souhaité participer à l'initiative PPTE a récemment indiqué son intention de déposer une demande. 3. Le Burundi, la République Centrafricaine, la République démocratique du Congo, la République du Congo, la Côte d'Ivoire, l'Ethiopie, le Libéria, la Sierra Leone, la Somalie, le Soudan, le Togo. Article précédent : Dette et éducation | Sommaire | Article suivant : Le rôle des ONG dans la remise de la dette