Le rôle des ONG dans la remise de la dette L'intervention des ONG pour placer la question de la dette en tête des priorités des pays du Nord a été décisive. En donnant un visage humain à la crise de la dette et en réclamant davantage de justice et de respect des droits de l'homme, elles ont réussi à susciter un vif soutien dans l'opinion publique. Elles ont poussé les gouvernements à demander des mesures de réduction de la dette encore plus drastiques. Elles apportent leur soutien aux groupes issus de la société civile pour s'assurer qu'ils ont réellement leur mot à dire dans le développement, le suivi et la mise en œuvre des plans de réduction de la pauvreté. Quand le mouvement « Jubilee 2000 »1 a été lancé, il y a cinq ans, beaucoup ont mis en doute la capacité des ONG internationales à exercer une quelconque influence sur le débat relatif à l'allègement de la dette. Le scepticisme régnait même, au sein de certaines ONG, à propos de l'impact d'une campagne publique sur les politiques des bailleurs de fonds et des institutions financières internationales relatives à une problématique si profondément enracinée dans les théories et les pratiques économiques. Les termes du débat ont aujourd'hui radicalement changé. En 2001, des mécanismes pratiques de réduction de la dette, liés très étroitement à la lutte contre la pauvreté, ont été mis en place. Pratiquement tout le monde s'accorde à dire que les ONG ont joué un rôle important dans ce changement. L'objet de cet article est d'analyser les principaux aspects de cette contribution. Pour davantage de morale et de justice Dès le départ, le plaidoyer des ONG en faveur de l'annulation de la dette s'est appuyé sur la notion de droits de l'homme, en faisant appel à la morale et à la justice. Il aurait été difficile de concevoir une campagne s'en tenant à un débat limité à des modèles économiques. La notion de « droits » a donné de la chair à la notion de dette, en faisant le lien entre les politiques des bailleurs de fonds et leur impact concret sur des personnes – des personnes réelles et si proches des ONG, à travers leurs programmes en faveur des communautés de base, que leur histoire pouvait être racontée. La notion de « droits » est venue renforcer les convictions religieuses de beaucoup d'acteurs qui soutenaient le mouvement « Jubilee 2000 ». Les groupes religieux apportaient avec eux un large éventail de soutiens publics qui prenaient part au débat sur un plan éthique. Des symboles forts, liant le problème de la dette à l'histoire du colonialisme et de l'esclavage, ont servi les média qui allaient rendre compte du débat, et un vieux et aride problème économique devenait une histoire particulièrement brûlante alors que le nouveau millénaire allait naître. Pour certains gouvernements membres du G7 la campagne publique a transformé la dette en un problème « électoral ». Parmi les pays membres du G7, il y a une corrélation étroite entre le degré d'activisme public sur la question de la dette et la volonté de pression des gouvernements en faveur de mesures d'urgence plus radicales. Les militants des ONG ont été caricaturés comme des agents « se tenant à l'extérieur et lançant des pierres par dessus le mur », c'est-à-dire ayant une approche populiste de critique destructive. Mais la nouvelle colère (sans cible définie) des groupes mettant en question la légitimité entière du système financier international ne doit pas cacher l'analyse très lucide qui est au coeur de la stratégie de la campagne contre la dette. Bien sûr, toute campagne cherche à faire pression sur les décideurs pour que, quelle que soit la qualité de leur engagement présent, ils aillent au-delà de cet engagement. Mais la campagne conduite par les ONG a aussi réussi à renforcer les réformateurs par rapport aux conservateurs. La mobilisation du public autour de la question de la dette a été une grande source de satisfaction pour les hommes politiques partisans d'actions fortes et, au sein des institutions financières internationales, elle a offert une nouvelle légitimité aux militants en faveur de l'annulation de la dette. Ainsi la diversité des formes populaires de protestation a été le reflet non seulement d'un accroissement considérable de l'intérêt du public vis-à-vis de l'impact de la dette sur les communautés pauvres, mais aussi d'un sentiment d'utilité. Des changements progressifs dans les prises de position du G7 et des bailleurs ont pu être notés : ils sont liés aux changements intervenus dans l'environnement politique du fait de l'action des militants. Les décisions d'annuler les dettes bilatérales, prises à la fin de l'année 1999 par les gouvernements des Etats-Unis et de Grande Bretagne, ont apporté la preuve très claire de ce lien. Au cours des années 1990, les ONG du Nord ont amélioré leurs compétences en communication et affiné leurs relations avec les média. Elles ont abreuvé les journalistes d'analyses et de rapports sur l'impact de la dette, les ont invités à prendre connaissance de leurs programmes communautaires en Afrique, et mis en contact avec des célébrités, « ambassadeurs » de la campagne, eux-mêmes personnellement informés par les ONG. Il en est résulté que même le monde du spectacle s'est emparé de la campagne en mettant, pour un temps, les problèmes financiers internationaux au centre de la culture populaire européenne. Eradiquer la pauvreté Une analyse beaucoup plus fine, centrée sur la pauvreté, a servi de base aux messages de la campagne des ONG qui ont cherché à changer les bases du débat. S'éloignant des arguments limités aux effets de la dette et des programmes d'ajustement sur l'économie dans son ensemble, elles se sont tournées vers une analyse de l'impact de la dette sur les individus les plus pauvres dans les pays les plus endettés. Les experts en politique des ONG ont proposé des mécanismes précis traduisant l'allègement de la dette en éradication de la pauvreté. Le lien entre l'annulation de la dette et les programmes de lutte contre la pauvreté est si bien établi que l'histoire des divergences de position des gouvernements du G7 et des bailleurs sur ce problème pourrait, un jour, être facilement oubliée. Et cependant, malgré les progrès considérables réalisés par ce biais sur la question de la dette, le lien demeure au cœur des critiques formulées par les ONG à l'égard du processus même de la remise de la dette. Plaidoyer pour les pays exclus Par exemple, OXFAM soutient que l'initiative PPTE renforcée est toujours basée sur des critères qui ne traitent que de façon marginale les problèmes humains. Même après avoir bénéficié d'une remise de dette, la Zambie, la Tanzanie, le Sénégal, la Mauritanie et le Cameroun continueront à consacrer plus d'argent au service de la dette qu'à l'éducation et à la santé2. Si l'éradication de la pauvreté est réellement ce qui justifie l'annulation de la dette, alors les montants annulés devraient être calculés en fonction de la capacité des gouvernements à financer les services de base plutôt qu'en fonction du poids de la dette par rapport aux exportations. Les ONG internationales continuent à mettre en doute les prémisses de l'approche encore prédominante. En associant la remise de dette et la réalisation d'objectifs de développement en 2015, on ne peut plus justifier l'exclusion de tant de pays pauvres de l'initiative PPTE. Soixante dix pour cent de la population du Nigéria vit avec moins d'un dollar par jour ; malgré cela, ce pays, un des pays les plus endettés en Afrique, demeure exclu de l'initiative PPTE. De même, il est difficile de justifier l'exclusion des pays en situation de conflit. La décision prise par la Grande Bretagne de créer un fonds fiduciaire avec les montants du service de la dette des pays en guerre, aussi longtemps qu'ils n'auront pas mis un terme aux conflits, constitue un modèle prometteur qui fournit une « carotte financière » en faveur de la paix. Tel a été le schéma récurrent des ONG en faveur de l'annulation de la dette : à chaque étape de l'évolution des arguments, nous nous sommes posés une question simple : « Pourquoi pas ? ». Les militants, dans leurs lettres de protestation se la sont posés, ne comprenant pas la lenteur de la bureaucratie face au coût humain catastrophique de la dette. Les spécialistes d'analyse des politiques ont posé la même question quand ils ont suggéré des approches alternatives concrètes pour sortir de l'impasse. Les ONG ont étendu leur campagne contre la dette en se rapprochant de diverses initiatives internationales. Ainsi, en avril 2000, la Campagne internationale pour l'éducation (CIE)3, qui réunit des membres de plus de cent pays, s'est rapprochée du Forum mondial sur l'éducation en proposant des mécanismes de financement de projets en faveur de l'éducation dans le cadre renforcé de la remise de la dette. Des délégués de la CIE ont convenu de mettre en place une « Initiative globale » afin de proposer des stratégies détaillées et des mécanismes de financements en faveur de l'éducation. Les ONG ont été les premières à faire pression pour que les engagements pris pour la remise de la dette soit traduits le plus rapidement possible dans les faits, dans le cadre de processus déjà existants de réduction de la pauvreté. La société civile doit être au centre du processus Enfin, les ONG du Nord ont travaillé en étroite collaboration avec des réseaux du Sud afin d'encourager le développement d'un mouvement international en faveur de l'annulation de la dette. L'appui qu'elles ont apporté s'est notamment traduit en moyens donnés aux militants du Sud de présenter leurs expériences dans les forums de prise de décisions largement dominés par le Nord. Une autre forme de soutien a été le renforcement des capacités du Sud en matière d'analyse et de formulation des politiques. Au cours des futures étapes de la campagne sur la dette, ce type d'appui des ONG internationales sera de plus en plus important. Un rôle très net se dessine, pour les groupes de la société civile du Sud, au sein du processus d'élaboration des document stratégiques de réduction de la pauvreté (DSRP). Ils auront à concevoir des programmes de réduction de la pauvreté et à suivre leur mise en œuvre afin que la réduction de la dette conduise véritablement à une éradication rapide de la pauvreté. Certains, comme le réseau ougandais de la dette, ont mis en place un suivi très efficace dans le cadre de leur campagne sur la dette. D'autres ont trouvé que le processus de consultation du PSRP était trop rapide et trop rigide pour leur permettre d'apporter une contribution. Le but des ONG internationales est de renverser l'histoire de l'aide et des conditionnalités imposées par l'extérieur. Au sein des pays, elles cherchent à placer ce formidable réservoir de compétences que sont les groupes de la société civile au cœur du processus. Pour être sûr que l'annulation de la dette servira bien les intérêts de ceux qui en ont le plus besoin. David Norman Save the Children 1. Jubilee 2000 est un mouvement international pour l'annulation de la dette des pays les plus pauvres, selon un processus équitable et transparent. 2. Oxfam, 21st Century Debt Relief, 15/1/2001: www.oxfam.org.uk/policy/papers/debt.html. 3. http://www.campaignforeducation.org/ Article précédent : Initiative PPTE : Quelles chances pour l'éducation ? | Sommaire | Article suivant : Les documents de stratégie pour la réduction de la pauvrété (DRSP)