Elaboration des politiques et gestion des systèmes : rapports entre gouvernements et organismes(1) page précédente | page suivante De nombreux obstacles entravent l'établissement de partenariats égaux entre organismes de développement et pays bénéficiaires. Malgré cela, comme en témoignent les expériences décrites plus loin, des efforts réels pour contrer ces difficultés existent. L'analyse qui suit s'appuie en partie sur des comptes rendus d'acteurs directement impliqués et mériterait d'être corroborée par des sources différentes. Il ressort néanmoins de ces exemples certains éléments essentiels - favorables au partenariat et à la prise en charge par les pays de leurs politiques - qui doivent être pris en compte dans les processus de coordination et d'élaboration des politiques. Dans les années 90, un ton nouveau, plus optimiste, a marqué les échanges entre gouvernements et organismes internationaux de financement et d'aide technique dans le domaine du développement de l'éducation en Afrique. Officiellement, les organismes bilatéraux et multilatéraux ont appuyé les idéaux de partenariat et de prise en charge, reconnus comme d'importance capitale pour l'établissement de relations symétriques entre des partenaires par ailleurs inégaux2. En outre, tant les représentants des gouvernements africains que ceux des organismes internationaux de financement et d'aide technique font allusion à une renaissance en Afrique, et à l'émergence d'une nouvelle génération de dirigeants africains aspirant à prendre le contrôle du développement du continent, les gouvernements nationaux affirmant leur droit et leur volonté de s'approprier le leadership dans ce domaine, et voulant écarter toute forme de "conditionnalitéÝet de dépendance imposées"Ý3. Des changements sont aussi perçus au niveau de la pratique. L'aide axée sur des projets conçus et dirigés par les organismes, vigoureusement critiquée parce qu'elle gênait l'adoption d'une approche holistique et systémique du développement de l'éducation dans un pays, cède de plus en plus la place à des programmes sectoriels. Ces derniers sont souvent perçus comme complémentaires, plutôt qu'en opposition, avec l'élaboration de politiques nationales. La plupart des organismes reconnaissent que les programmes sectoriels nécessitent la coordination de tous les intervenants par le gouvernement, dans un cadre politique de vaste portée élaboré au niveau national qui définit clairement les priorités du pays. Cela nécessite de nouvelles modalités de gestion de l'aide internationale et des mécanismes permettant aux gouvernements de prendre en charge les processus de négociation et de suivi de l'aide. Cette tendance positive de la coopération au développement de l'éducation, apparue dans les années 90, et son influence dans l'élaboration des politiques et la gestion des systèmes en Afrique subsaharienne est analysée ci-dessous à l'aide d'exemples concrets de coopération dans quatre paysÝ: Ghana, Maurice, Namibie et Tanzanie. Deux domaines capitaux dans les relations entre gouvernements et organismes internationaux sont mis en relief : la coordination de l'aide et l'élaboration des politiques. Coordination de l'aide La coordination de l'aide est aujourd'hui perçue comme un mécanisme qui permet d'accroÓtre l'efficacité de l'aide et d'assurer que les intervenants visent et oeuvrent tous vers les mêmes objectifs. La coordination a lieu à plusieurs niveaux - au niveau mondial entre les organismes de financement et d'aide technique, au niveau régional par l'intermédiaire d'organisations telles que l'Union européenne, et, enfin, au niveau national dans la formulation et la mise en oeuvre de programmes de développement nationaux. En Afrique cependant, la coordination de l'aide demeure encore limitée, dans une grande mesure, au niveau national. -- Ghana Au Ghana, des changements au niveau de la coordination des organismes de financement se sont opérés en 1987 lorsque le ministère de l'Education a amorcé un vaste processus de réforme de l'éducation. Ces changements se sont accélérés en 1993 au moment de l'élaboration d'un plan d'action pour l'enseignement de base : le Programme d'enseignement de base gratuit, obligatoire et universel (Free Compulsory and Universal Basic Education Program - FCUBE). Cette initiative a été décrite par Harry Sawyerr, ancien ministre de l'éducation du Ghana4, qui a joué un rôle de premier plan dans ce processus. Selon M. Sawyerr, le gouvernement et les organismes de financement ont rédigé le document de stratégie et le plan national ensemble. Le ministère a ensuite défini ses priorités et stratégies. Puis, les divers organismes ont précisé leur secteur d'intérêt et offert des fonds en fonction de deux éléments essentiellementÝ: cadre politique du gouvernement et plan de mise en oeuvre du FCUBE ; avantage comparatif et orientation de chacun. Afin d'associer les organismes comme partenaires dans la formulation et la mise en oeuvre des politiques, le ministère a adopté des modalités et des procédures nouvelles. Les rencontres régulières entre les organismes ont été remplacées par des rencontres institutionnalisées entre le ministère et les organismes portant sur la formulation et la mise en oeuvre des politiques. Ces rencontres sont provoquées par le ministère dans le cadre d'un mécanisme formellement mis en place en 1987 le Comité consultatif du gouvernement du Ghana et des organismes de financement (Government of Ghana Funding Agency Consultative Panel). En outre, afin d'assurer l'efficacité du système de gestion des ressources provenant des organismes de financement, une unité intégrée de gestion des projets a été créée par le Ministère en 1987 en remplacement des nombreuses unités de gestion des projets des organismes. Selon M. Sawyerr, ce processus de coordination a permis d'écarter certains programmes non prioritaires, d'assurer une meilleure planification de l'aide et de réduire les actions redondantes. L'auteur signale deux facteurs primordiaux qui ont contribué au succès de la coordination de l'aide au GhanaÝ: a) le leadership énergique manifesté au niveau le plus élevé ; b) la mise en place d'une seule unité responsable des fonds transitant entre les organismes de financement et le gouvernement. D'autres éléments ont problablement aussi facilité le processus de coordinationÝ: a) les instruments de prêt (subventions et crédits) étaient favorables parce qu'ils visaient à la fois les efforts d'ajustement et d'investissement, permettant ainsi au ministère de mettre en oeuvre son propre programme ; b) les efforts continus de renforcement des capacités professionnelles, techniques et décisionnelles du ministère, indispensables dans la mise en oeuvre du programme. Dans son analyse, Sawyerr décrit ces initiatives comme des mécanismes qui sont venus renforcer la réalisation et la coordination du programme FCUBE. -- Namibie En contraste avec le Ghana, la Namibie, qui a attiré un nombre beaucoup plus important d'organismes depuis son indépendance en 1990, est perçue comme exerçant une faible coordination de l'aide5. La Commission de planification nationale (National Planning Commission - NPC) est responsable de la coordination générale de l'aide en Namibie. Elle organise des rencontres trimestrielles avec les organismes de financement et d'aide technique en vue d'échanger des renseignements sur les développements les plus récents au niveau des politiques et des secteurs prioritaires. Cependant, il n'existe aucun mécanisme central de coordination entre le gouvernement et les organismes pour l'élaboration et la mise en oeuvre des politiques d'éducation. La coordination est au contraire souple, prenant davantage la forme de consultations que d'un exercice conjoint d'élaboration et de mise en oeuvre des politiques. Des rencontres se déroulent tant entre le ministère et les organismes qu'entre les organismes eux-mêmes. La gestion de l'aide à l'éducation a été décentralisée en 1993 et confiée à une petite sous-division de la Direction générale de la planification et du développement, chargée de la planification des projets en éducation. Cette unité est maintenant intégrée au ministère de l'Enseignement de base et de la Culture. Elle intervient pour aider les divisions du ministère à formuler, dans les domaines de l'éducation et de la culture, des projets qui sont ensuite intégrés dans les plans de développement du ministère et du pays ; assure la liaison avec la CPN et les organismes de l'extérieur ; rend compte au ministère des finances, à la NPC et à d'autres organes de l'aide extérieure ; enfin, assure la liaison avec les autres divisions en ce qui concerne les exigences et les modalités applicables à l'aide. Mais selon Williams, il y a eu peu de lignes directrices explicites sur le cheminement à suivre, sur la nécessité de se conformer aux priorités de la Namibie, sur la canalisation de l'aide et les modalités de paiement, sur les responsabilités relatives aux contributions locales aux divers projets, ainsi que sur les exigences des rapports à produire. Selon Kann6, une lacune importante du système namibien a été le manque de coordination interministérielle - dû en partie au fait que le pays n'a acquis son indépendance que récemment et que la fonction publique n'a qu'une expérience limitée de la budgétisation et de la planification financière - de sorte que le ministère est plus préoccupé de la gestion plutôt que de la coordination de l'aide. Selon Williams, le ministère a par contre réussi à préconiser une répartition des t’ches entre les organismes afin d'éviter les chevauchements et d'orienter l'aide selon les grands axes précisés dans Toward Education for All: A Development Brief for Education, Culture and Training (Vers l'éducation pour tous - le développement axé sur l'éducation, la culture et la formation). Mais comme la coordination est faible, la collaboration entre les organismes dans la mise en oeuvre des projets demeure limitée et il reste encore à définir des modalités pour la production des rapports, les déboursés et les achats. Dans l'ensemble, la coordination de l'aide en Namibie ressemble à celle observée ailleurs en Afrique sub-saharienne, par exemple en Tanzanie, où l'Etat doit composer avec une multitude d'organismes qui ont chacun leurs intérêts propres à long terme et dont les initiatives ne donnent lieu qu'à une collaboration limitée entre eux ou avec le gouvernement9. Mais certains facteurs permettent de penser que le rôle du gouvernement dans la coordination de l'aide en Namibie peut être renforcée. A l'instar du Ghana, la Namibie jouit d'un leadership fort et durable et, comme le Botswana et Maurice, elle recèle un potentiel économique qui lui permet de faire une sélection attentive des prestateurs d'aide et des conditions exigées par chacun. Formulation des politiques L'existence de documents de politique adéquats précisant clairement les objectifs et les stratégies qui peuvent servir à guider la démarche des partenaires internationaux sont un élément fondamental de la coordination de l'aide. Ces documents devraient donner une orientation cohérente et assurer la concordance des activités entre les gouvernements et les organismes internationaux. Cependant, la formulation des politiques est un processus complexe où intervient une multitude de facteurs sociaux, culturels, politiques et historiques. Les organismes internationaux ont continué de jouer un rôle au niveau de l'élaboration des politiques dans différents pays d'Afrique. Pour leur part, les gouvernements africains n'ont que rarement participé aux processus correspondants de ces organismes. Une exception à cet égard est le document de politique récemment publié par la Suède, Partnership with Africa (Partenariat avec l'Afrique), qui est le fruit d'une démarche consultative à laquelle ont participé des intervenants africains7. Sur le plan de l'information générale, les organismes internationaux de financement et d'aide technique ont une connaissance plus détaillée de la situation et des politiques des pays africains que celle qu'ont individuellement les divers gouvernements des politiques de ces organismes. Par conséquent, les gouvernements d'Afrique ne sont pas toujours en position de sélectionner les organismes dont les orientations coïncident le mieux avec leurs priorités. Un tableau aussi complexe des partenariats et de la prise en charge de l'élaboration des politiques ressort de l'analyse qui suit de la formulation des politiques à Maurice et en Tanzanie. Guidée par un leadership solide, Maurice a entrepris un examen en profondeur de la situation du pays. Le pays s'est engagé de son propre chef dans un processus de consultation au niveau national et s'est montré sélectif dans son choix de partenaires internationaux. En Tanzanie, plusieurs initiatives parallèles de formulation de politiques ont été entreprises au moment où émergeait une prise de conscience de la nécessité de définir de nouvelles politiques. -- Maurice L'expérience positive de coordination de l'aide au Ghana est souvent citée. De la même manière, Maurice est devenu un cas presque idéal de formulation de politique initiée par les autorités nationales. Cela est attribuable au processus d'élaboration du plan directeur de l'éducation pour l'an 2000 (Master Plan for Education for the Year 2000). Cette expérience a été décrite par l'ancien ministre de l'éducation, Armoogum Parsuramen8, et par le coordonnateur du groupe de travail créé pour l'élaboration du plan, Percy Selwyn9. Le plan fut rédigé à une époque où Maurice connaissait une forte croissance économique. La libéralisation des échanges avait provoqué le besoin d'une productivité accrue qui, elle-même, nécessitait une main-d'oeuvre plus éduquée, des gestionnaires compétents et un accent plus marqué sur les sciences et la technologie. C'est dans ce climat que le pays, soumis à de fortes pressions internes, entama une réforme de l'éducation. L'élaboration du plan était marquée par l'ouverture et un dialogue incluant tous les intervenants de l'éducation du pays - des autorités politiques aux échelons les plus élevés du gouvernement central jusqu'aux acteurs de la communauté et de l'école.La responsabilité de l'élaboration du plan fut confiée à un comité directeur interministériel, présidé par le ministre de l'éducation et secondé par un groupe de travail. La participation des organismes à l'élaboration du plan fut coordonnée par un représentant de l'ONU établi dans le pays qui a joué un rôle de premier plan comme conseiller et facilitateur. Des sous-comités sectoriels étaient responsables de la rédaction de documents sur divers aspects du système d'éducation. Le Cabinet et l'Assemblée nationale étaient tenus informés des questions importantes. Au niveau des politiques, des décisions furent prises processus sur certains aspects du plan pendant tout le processus. Cette démarche facilita l'approbation rapide du document final par l'Assemblée nationale en 1991. Après son approbation, un séminaire fut organisé pour présenter les grandes lignes du plan aux partenaires nationaux et internationaux. Le plan fut largement diffusé dans le pays et au sein de la communauté internationale, facilitant ainsi sa mise en oeuvre. -- Tanzanie Au cours des années 90, plusieurs processus parallèles de formulation des politiques liées au secteur de l'éducation et au secteur social se sont déroulés en Tanzanie10. De nombreuses différences existent entre les processus de formulation des politiques de Maurice et de la Tanzanie. En Tanzanie, une seule initiative a débouché sur l'élaboration d'un document de politique, Education and Training Policy, et peut être décrite comme ayant été pilotée par les autorités gouvernementales. La production des autres documents de politique a été dirigée, en majeure partie, par les donateurs. De plus, aucun des processus n'a eu un caractère fortement consultatif et inclusif. Pas de débat public ni de participation de la société civile (au sens large) ou des représentants des ONG. A Maurice, l'échange d'information entre les groupes les plus importants fut considérable tout au long du processus de formulation des politiques, facilitant d'autant la mise en oeuvre du plan. En Tanzanie, par contre, il y eut beaucoup de confusion sur le statut des différents documents de politique au sein des instances gouvernementales et des organismes de développement. Hormis ces deux groupes (gouvernement et organismes de développement) peu de personnes avaient connaissance de ces documents. Les acteurs en dessous des chefs d'école n'ayant pas été impliqués dans les processus de formulation des politiques, les actions pour sensibiliser et assurer la conformité aux politiques furent reléguées à l'étape de la mise en oeuvre. Comme à Maurice, le gouvernement de la Tanzanie a travaillé en collaboration avec les organismes internationaux à l'élaboration des documents de politique. Mais contrairement à Maurice, le nombre d'organismes participants était élevé et leur rôle n'avait pas été clairement défini. Le contrôle insuffisant exercé par les autorités gouvernementales sur la rédaction des documents de politique a engendré un manque de cohésion entre les différents documents et sur certaines questions fondamentales touchant à l'éducation et au développement en général. Depuis quelques années, le gouvernement tanzanien tente de renforcer ses mécanismes de coordination de l'aide par l'entremise d'un comité de coordination du secteur de l'éducation. Mais les organismes jouent encore un rôle important dans ce pays. Une analyse plus approfondie s'impose afin de déterminer si le rôle joué par les organismes suit la ligne de conduite gouvernementale ou si ces derniers continuent de dominer la scène. Partenariat et prise en charge : quelques questions fondamentales et pistes pour l'avenir Un certain nombre de conclusions ressortent de l'analyse qui précède. Premièrement, dans de nombreux pays, il y a maintenant entre le gouvernement et les organismes un dialogue plus prometteur qui renforce les idéaux du partenariat et de la prise en charge par les pays eux-mêmes. Il existe maintenant, dans le secteur de l'éducation, des exemples d'engagement et d'initiatives dirigées par les autorités nationales où les organismes jouent un rôle complémentaire plutôt que dominant. De façon générale, ces exemples positifs s'appuient sur la mise en place de modalités et de structures nationales qui laissent place à un certain degré de collaboration autour d'objectifs et de buts mutuellement acceptables. Une analyse plus poussée des processus de formulation des politiques est toutefois nécessaire, notamment concernant "l'adaptabilité" des organismes aux priorités gouvernementales. Il est certain aussi que la situation est complexe. Ce qui s'est produit dans un pays n'est pas forcément arrivé dans un autre, ou pourrait prendre un certain temps à se manifester dans un troisième. Le contexte local - engagement des pays, situation économique et pouvoir de décision qui en découle - détermine en grande partie le champ des relations qui peuvent exister entre le gouvernement et les organismes de développement. Le degré d'engagement et la situation économique ne sont pas les seuls facteurs intervenants. Certains pays qui jouissent de ces avantages, comme la Namibie et Maurice, ont une capacité humaine et institutionnelle insuffisante pour parvenir à une autonomie et la mise en place de conditions d'échanges idéaux avec leurs partenaires extérieurs. Une capacité insuffisante sur les plans administratif et technique a contribué à la perte de contrôle sur les processus dans d'autres contextes (comme en Tanzanie), ou à l'absence d'une étroite coordination (comme en Namibie). Aussi, la question du renforcement des capacités humaines et institutionnelles revêt une importance capitale pour le partenariat et la prise en charge. Dans le contexte de cet article, les secteurs d'expertise concernent plus particulièrement la formulation et la mise en oeuvre des politiques ainsi que la négociation et la gestion de l'aide. Malgré la présence d'obstacles importants dans la création de partenariats égaux, des efforts existent et se développent. Même s'ils demeurent ponctuels et modestes par rapport à l'étendue du problème, ils concourent au sentiment général d'optimisme. Mais ils appellent aussi à un effort de recherche plus poussé sur ce que l'on pourrait appeler les officines de la formulation des politiques, afin de préciser si le monde de l'aide est véritablement en voie de changer. Lene Buchert spécialiste principale de programme, Division pour la reconstruction et le développement des systèmes éducatifs, UNESCO, et leader du groupe de travail de l'ADEA sur l'analyse sectorielle en éducation Notes 1. Cet article est extrait d'un document par l'auteur (Lene Buchert) présenté à la Commission de la recherche sur les politiques éducatives en Afrique subsaharienne lors du dixième Congrès d'éducation comparée (Le Cap, Afrique du Sud, 12-17 juillet 1998). Ce document a été rédigé à titre personnel et ne traduit pas nécessairement le point de vue de l'UNESCO ou celui du Groupe de travail de l'ADEA sur l'analyse sectorielle en éducation. 2. Pour des exemples de documents de politique récents, voir : (a) Suède, ministère des Affaires étrangères, 1997. Partnership with Africa: Proposals for a New Swedish Policy towards Sub-Saharan Africa. Stockholm. (b)Royaume Uni, Department for International Development, 1997. Eliminating World Poverty: a challenge for the 21st century. White Paper on International Development. Londres, HMSO. (Cm 3789). 3. Déclaration d'engagement de Durban. Septième conférence des ministres de l'éducation des Etats membres africains (MINEDAF, VII), Durban, République d'Afrique du Sud (20-24 avril 1998). 4. Sawyerr, Harry, La coordination nationale de l'aide au Ghana, ADEA, Paris, 1997. 5. Williams, Peter, Government's Coordination of Aid to Education; the Case of Namibia, ADEA, Paris, 1995. L'étude a été commanditée par l'ADEA en 1994 en vue d'aider la Namibie à effectuer un examen de ses besoins d'aide extérieure dans le contexte de son plan de développement. 6. Kann, Ulla, "Aid coordination in theory and practice: a case study of Botswana and Namibia", dans Changing International Aid to Education: Global Patterns and National Contexts, Kenneth King et Lene Buchert (eds), UNESCO, Paris, en collaboration avec NORRAG, à paraître. 7. Buchert, Lene. 1997. Education Policy formulation in Tanzania: coordination between the government and international aid agencies. Rapport de l'IWGE. Paris, UNESCO/IIPE. 8. Suède, ministère des affaires étrangères, Op.Cit. 9. Parsuramen, Armoogum, Master Plan for Education for the Year 2000: the Mauritian Experience, IIPE, Paris, 1997. (Développement de l'éducation: Questions et méthodologies. Série sur l'orientation et la formation). 10. Selwyn, Percy, ´ Le cas de Maurice ª, dans Formulation d'une politique éducative : enseignement et expériences d'Afrique subsaharienne - Six études de cas et réflexions issues des réunions de la biennale de l'ADEA, Octobre 1995, Tours, France), ADEA, Paris, p. 109-136. 11. En 1995, trois documents de politique ont été publiés : (a) Education and Training Policy ; (b) Primary Education. Master Plan. "A Framework" ; (c) Social Sector Strategy. Ces trois documents de politique ont été analysés par Lene Buchert dans Education Policy Formulation in Tanzania: Coordination Between the Government and International Aid Agencies, Rapport de l'IWGE, Paris, UNESCO/IIPE, 1997. Depuis la publication de Education and Training Policy, d'autres plans directeurs ont été élaborés pour différents domaines du secteur de l'éducation.